Modelos regulatorios

Los modelos regulatorios que adoptan los países latinoamericanos con relación al acceso al aborto son diversos, pero se los puede categorizar en tres grupos: los que penalizan todos los abortos, los que permiten algunos abortos por una razón de salud, legal o social específica —conocidas como causales— y los que, además de admitir el aborto por causales, tienen legalizado el aborto voluntario hasta determinada edad gestacional.

Penalización total

Este modelo no sólo es ineficaz para disminuir la cantidad de abortos sino que, además, vulnera derechos humanos y tiene alto costo en términos de salud pública: las personas que tienen abortos, espontáneos o voluntarios, muchas veces evitan acudir a centros de atención médica porque corren el riesgo de ser juzgadas y penalizadas. En el mundo, son menos de diez los países que penalizan el aborto en su totalidad, y cuatro de esos diez están en Latinoamérica. Entre los países que forman parte de este estudio, los que siguen este modelo son Honduras, El Salvador y República Dominicana.

Por causales

La mayoría de los países de la región reconoce el derecho a interrumpir un embarazo en condiciones determinadas, es decir, que tienen un modelo de aborto por causales o un modelo mixto que acepta también el aborto voluntario hasta un momento determinado de la gestación.


Pero incluso entre estos existen diferencias en qué causales se consideran, el alcance de cada una y si al aborto por causal debe imponérsele también algún límite de tiempo. Algunas regulaciones establecen también soluciones para los incumplimientos. En Colima, México, se permite el aborto sin plazo cuando el personal médico o de enfermería hubiese omitido informarle correcta y oportunamente a la persona gestante sobre su derecho a interrumpir el embarazo de manera legal y segura durante las primeras 12 semanas de gestación o cuando una autoridad le hubiese negado previamente la posibilidad de interrumpir ese embarazo legalmente.

Salud/vida: el alcance de esta causal es particularmente desparejo entre territorios. En algunos casos se entiende la salud de la persona gestante de manera integral, como lo recomienda la OMS, lo que implica contemplar todos sus componentes: salud física, psíquica y social. Este es el caso de Argentina, Bolivia, Colombia y Costa Rica a nivel nacional, así como la Ciudad de México y Colima en México, dentro de las jurisdicciones estudiadas. Otros países, en cambio, sólo contemplan la salud física de la persona gestante, y la gravedad o el riesgo de vida de ésta. Este es el caso de Brasil, Chile, Ecuador, Guatemala, Panamá, Paraguay, Perú, Uruguay y el estado de Coahuila, impidiendo así que sea la persona gestante la que determine qué riesgo está dispuesta a asumir por la continuidad del embarazo.

Violencia sexual: esta causal hace referencia a casos de violación, pero lo que se entiende por violación en cada país no es lo mismo. Mientras que en Argentina, Colombia y Uruguay la violación incluye cualquier tipo de coerción o impedimento para consentir las condiciones de la relación sexual —incluyendo también violencias que impidan el ejercicio de la autonomía sexual de diversas formas, como la violencia económica—, en otros países la definición es más restrictiva y sólo refiere a la violencia ejercida en el momento de la relación sexual. Este es el caso de Brasil, Bolivia, Chile, Ecuador, México, Panamá.

Salud fetal: en algunas legislaciones tiene que ver con condiciones incompatibles con la vida (como Bolivia, Chile, Colombia, Uruguay, y dentro de los estados mexicanos estudiados la Ciudad de México, Coahuila y Colima), pero sólo en Colima están incluidos trastornos físicos o mentales graves. Esta causal generó grandes divergencias dentro del movimiento de los derechos reproductivos, porque podría usarse para evitar nacimientos de personas con discapacidad, lo cual es discriminatorio y promueve el estigma de la discapacidad. En Brasil, si bien no hay una regulación general que establezca la causal, hubo fallos judiciales individuales que reconocieron la anencefalia y las malformaciones fetales. Algunas legislaciones —como la de Argentina— no reconocen la causal salud fetal, pero sí interpretan la causal salud de manera integral. Esto permite a la persona gestante ejercer su autonomía reproductiva sin tener que hacer referencia a la salud o condiciones fetales para justificar su decisión de interrumpir el embarazo. Así, la salud fetal se subordina a la salud de la persona gestante y por lo tanto no es necesario considerarla como causal de forma separada. Mientras tanto, al no reconocer la causal salud fetal, ni interpretar la salud de la persona gestante de forma integral, hay otros países que obligan a las mujeres a llevar a término su embarazo, incluso sabiendo que el feto no va a sobrevivir a la vida extrauterina.

Inseminación no consentida: esta causal habilita abortos sobre uno o todos los embriones implantados artificialmente. Esto puede ocurrir en caso de embarazo múltiple, o en casos en los que se implantaron embriones equivocados por error. De los países estudiados, es reconocida en Colombia, Ciudad de México y Coahuila. En el caso de Colombia, la regulación contempla además la transferencia de óvulo no consentida como indicación para el aborto.

Si bien la incorporación de causales representa una ampliación de derechos frente a la prohibición total, los modelos que no admiten también el aborto voluntario cercenan la autonomía de decisión de las personas con capacidad de gestar. Por lo tanto, las regulaciones que sólo admiten el aborto por causales pueden clasificarse en dos categorías: “altamente restrictivas” y “restrictivas”.

Como “altamente restrictivas” clasifican las regulaciones que reconocen una sola causal de legalidad del aborto. Este es el caso de Costa Rica, Guatemala, Paraguay y Perú, que reconocen únicamente la causal salud/vida, y el de México, que a nivel federal sólo reconoce la causal por violación. El estado de Querétaro mantiene esta regulación federal, mientras que otros estados incorporan otras causales, y tienen así regulaciones menos restrictivas. Pero también clasifican dentro de esta categoría los países que imponen restricciones adicionales a las causales que reconocen. Por ejemplo, la regulación por causales aprobada recientemente en Ecuador es considerada altamente restrictiva porque, si bien reconoce dos causales (salud y violación), el acceso al aborto en caso de violación es solamente hasta las 12 semanas para las mujeres mayores de edad y hasta 18 semanas para las niñas, adolescentes y mujeres del mundo rural e indígena. En Panamá también se reconocen las causales violación y salud, pero en el primer caso debe ser solicitado antes de las 8 semanas de gestación y en el segundo antes de las 22.

Como simplemente “restrictivas” se consideran las regulaciones que reconocen dos o más causales de legalidad del aborto y no presentan otras restricciones a esas causales. Este es el caso de Bolivia, Brasil y Chile. Los tres reconocen las causales salud/vida y violación, y Bolivia y Chile incluyen también las condiciones fetales incompatibles con la vida extrauterina.

Sistemas mixtos

Hay algunos modelos regulatorios que, además de permitir el aborto por causales, agregan un criterio temporal para la realización del aborto a demanda de la persona gestante. Dentro de este plazo, no es posible cuestionar la decisión libre de quien quiere abortar, y los servicios de salud tienen la obligación de asegurar el acceso.

Son sólo 3 los países de Latinoamérica que adoptan este modelo regulatorio. Entre los territorios analizados en este informe, los que adoptan un sistema mixto son Argentina, Colombia, Uruguay, y dentro de México, Ciudad de México, Coahuila y Colima. Todos estos territorios reconocen, además del aborto a demanda con límite de tiempo, las causales salud y violencia sexual. En Colombia, Uruguay, Ciudad de México, Colima y Coahuila también se reconoce la causal salud fetal. Estos mismos (a excepción de Uruguay) incluyen como causal la inseminación artificial no consentida.

Es una decisión política de cada territorio determinar en qué momento de la gestación la protección del derecho al aborto debe decrecer. En Colombia, este plazo es de 24 semanas, en Argentina es de 14 y en Uruguay, Ciudad de México y Colima el aborto voluntario está garantizado hasta las 12 semanas de gestación.

Entre los territorios que tienen sistemas mixtos también hay diferencias regulatorias considerables en acceso al aborto.

Argentina y Colombia no imponen barreras al acceso a las prácticas desde el modelo regulatorio. Por el contrario, Uruguay y Ciudad de México —aunque fueron pioneros en el avance hacia este modelo regulatorio basado en derechos y en el acceso a las prácticas— impusieron restricciones que hoy son desaconsejadas. Por ejemplo, Uruguay tiene una limitación de 14 semanas de gestación para causal violación. A su vez, en otras regulaciones persisten interpretaciones muy restrictivas, como en Coahuila que la causal salud según el artículo 199 de su Código Penal se refiere únicamente a la situación de una persona que “se considera grave cuando implica la pérdida de un órgano o de su función, o bien, cuando se presenten ulteriores complicaciones a la salud difíciles de resolver." Por esto hemos considerado que en la región coexisten modelos mixtos y mixtos con restricciones.

Herramientas para la regulación

Desde comienzos de este siglo, las leyes y también algunas regulaciones del aborto de Latinoamérica vienen dando un giro importante, de un paradigma puramente penal a un marco que coloca al aborto como una práctica de salud que debe ser garantizada.

En todos los territorios estudiados hay condiciones en las que el aborto está penalizado —particularmente con la figura de delito contra la vida— y, a excepción de Perú, en todos los casos la pena es privativa de la libertad. No obstante, hay otros elementos regulatorios que favorecen o dificultan el acceso al aborto, y es posible categorizar a los países según cuáles de estos elementos entran más intensamente en juego.

Regulación penal únicamente

Si bien todos los territorios penalizan el aborto voluntario en mayor o menor medida, hay algunas jurisdicciones que no tienen otro tipo de regulación operativa más allá del código penal. Este es el caso de los tres países que tienen como modelo la penalización total del aborto (El Salvador, Honduras y República Dominicana), pero también de jurisdicciones que permiten el aborto por alguna causal sin tener reglamentado el acceso al servicio: Guatemala y Paraguay. Este tipo de regulación establece la penalización que corresponde aplicar al aborto y diferencia los casos en los que este resulta no punible, pero no provee reglas claras sobre cómo y en qué términos sí resulta accesible.

Fallo judicial

En Bolivia, Colombia, Ecuador y el estado mexicano de Coahuila, la principal regulación sobre el aborto se dio mediante fallos judiciales que complementan o especifican la regulación penal. Esto puede resultar útil cuando la legislación es lenta o simplemente no avanza para garantizar el derecho al aborto, pero tiene la desventaja de que ese derecho acaba siendo modelado por cortes judiciales, compuestas necesariamente por grupos reducidos de personas, en lugar de ser producto de un proceso legislativo, con todas las garantías que ello implica.

En Argentina, Chile y Uruguay también se emitieron fallos judiciales importantes, pero estos no modificaron el modelo de regulación, sino que esclarecieron aspectos de la implementación de las normas vigentes.

Ley nacional o local sobre el aborto electivo

De acuerdo al diseño institucional republicano que prevalece en la región, son los órganos legislativos locales los que deben regular el aborto, de forma que los organismos del Poder Ejecutivo desarrollen normas y políticas públicas de acceso.

El primer país latinoamericano en hacerlo fue Uruguay en 2012, estableciendo un sistema mixto. Se trató, junto con la de Ciudad de México, de una ley pionera, que abrió paso a la discusión sobre el aborto a demanda en Latinoamérica. Sin embargo, Uruguay también estableció restricciones al acceso que hoy en día resultan desaconsejadas, tanto por la evidencia sanitaria como por los organismos de derechos humanos. Por ejemplo, la ley reconoce el derecho al aborto sólo a ciudadanas uruguayas y personas que puedan acreditar más de un año de residencia en el país; además, impone la necesidad de dos consultas y un tiempo de reflexión para el acceso al aborto voluntario, y restringe el aborto autogestionado.

Ecuador, en 2022, emitió la La Ley Orgánica para Regular el acceso a un aborto en caso de violación a niñas, adolescentes y mujeres. Esta normativa —que desarrolla el mandato de la Sentencia 34-19-IN y acumulados del 28 de abril del 2021— despenaliza el aborto por violación para cualquier persona gestante, lo cual, en principio, implicaría un gran avance en materia de derechos para el país. Sin embargo, la ley fue vetada parcialmente por el presidente Guillermo Lasso, y actualmente no ha sido reglamentada, ni existe un protocolo de atención para la causal violación (sí existe para el aborto por causal salud, permitido también por el código ecuatoriano).

Tanto el caso de Ecuador como el de Uruguay muestran que la existencia de una ley no implica necesariamente una superación del desafío, puesto que esta sólo tiene un impacto material en el mundo a partir de que otras herramientas regulatorias entran en juego para implementarla. También existen leyes específicas sobre aborto en Argentina, Chile y Ciudad de México.

Regulaciones administrativas

Mientras que el marco regulatorio plantea el posicionamiento político y legislativo de un país frente al acceso al aborto, la regulación administrativa o sanitaria cumple un rol fundamental para hacerlo realmente accesible, a través de protocolos, lineamientos, guías de actuación, normas técnicas o cualquier figura que permita a las personas gestantes, a los equipos de salud y a la sociedad conocer el procedimiento necesario para obtener un aborto en las condiciones que determinan las normas vigentes y los estándares clínicos y de atención.

La mayoría de los países y jurisdicciones que cuentan con modelo de despenalización parcial del aborto han desarrollado regulaciones administrativas para favorecer el acceso a las prácticas. Pero algunas de estas regulaciones terminaron imponiendo mayores restricciones.

Normas administrativas que favorecen el acceso a los abortos legales

Normas administrativas que imponen restricciones al acceso a los servicios